原标题：南财快评：全面提升我国应急管理能力需从十个方面入手
南财快评 王宏伟
近日，河南等地遭遇罕见强降雨，造成严重的人员伤亡和财产损失。受台风“烟花”的影响，余姚大岚镇出现浙江登陆台风实测过程降雨量的历史极值。入汛以来，全国多地出现河流超警戒水位，部分水库溃坝，形势异常严峻。无论是城市、还是乡村，由全球气候变化引发的极端天气事件都在挑战着人们的想象力、应对力。检视暴雨洪灾并做延伸性思考，全面提升我国应急管理能力要在以下十个方面下功夫。
第一，把防为主的原则统筹于经济社会发展的全过程、各方面。面对极端天气事件和其他非常规突发事件，由于其致灾因子作用时间短暂、没有规律可循、难以精准预警、无差别地影响经济社会发展的各领域，灾害一旦发生，应急救援只具有有限的补救意义。不困于早虑，不穷于早豫。以防为主是应急管理的“黄金法则”，且应急管理应成为政府各部门乃至全社会的“必修课”。唯有如此，才能把统筹发展和安全、防范化解重大风险的理念落实、落细，避免“脆弱性早已注定”的遗憾。
第二，将底线思维与“两个至上”相融合。在风险高度复杂、高度不确定的时代，底线思维有助于人们对风险的精准研判，因为非常规性才是风险的常态，这是一个人类今天必须直面的残酷现实。作为一个社会主义国家，我国应急管理以生命至上、人民至上为基本价值遵循。当风险表现出极端不确定性时，我们按照底线思维，“不怕兴师动众，不怕劳民伤财，不怕十防九空”，做最坏的打算和最好的准备，就是“把人民生命财产安全放在第一位”的必然要求。
第三，构建防灾减灾救灾人民防线并加强统筹协调。重大安全风险防范化解和非常规突发事件的应对，必须将政府、军队、企业、社会组织和公民个人的力量有机地整合起来，形成全社会共同治理、协同应对的局面。社会多元参与可能会形成自发秩序，但更可能造成无序和混乱，必须加强统筹协调。在2018年机构改革中，各级政府组建了应急管理部门。在重大安全风险防控和非常规突发事件应对中，这一部门应被赋予统揽全局的更高权威，发挥统筹协调的更大作用，进而在权责匹配的前提下，实现“一个口子管到底”，为各级党委、政府分忧。
第四，坚持属地为主、分级负责，强化上下联动。所有灾害都是地方的。属地最可能在第一时间发现风险隐患，最有条件在第一时间处置灾情，最清楚本地的情况、要求、资源和能力。根据突发事件影响的程度、范围，各级政府各司其职、分级负责，可以实现应急资源配置的最优化。但是，有的突发事件演进升级迅速，很快就超越了属地的能力，这就需要强化上下联动、形成密切的协同关系：上级加强对下级的指导，下级及时向上级报送信息。未来，地方各级应急部门可受应急管理部和属地双重领导并以应急管理部领导为主。这由应急管理工作的特殊性质所决定。
第五，实现国家减灾委、国家防汛抗旱指挥部、国务院抗震救灾指挥部、国家森林草原防灭火指挥部等自然灾害高层次议事协调机构，实现“四指并拢”，增强综合协调的力量，形成更具权威性的新“国家减灾委”。同时，这也有助于避免多路信息报送、政令分头下达可能产生的混乱现象。由于四个高层次议事协调机构的组成单位有很大的相似之处，整合的可行性比较充分。
第六，提升地方和基层应急管理能力，形成资源、力量的“正金字塔”型分布形态。我国应急管理的资源与力量配置和权力等级呈现出正相关的关系。越往下，“事多人少责任重”的现象就越为突出。到了街道、乡镇，政府权力体系的末梢往往没有专门应急管理组织和人员。虽然机构改革遵循编制只减不增的原则，但是，考虑到我国进入新发展阶段后可以预见和难以预见的风险明显增多，为基层应急管理扩充编制、增加投入十分必要，因为基层是整个应急管理体系的基础，是为人民守护江山的最基本力量。为基层赋能，不能口惠而实不至。
第七，提高应急管理人员的职业归属感、荣誉感。每当巨灾大难来临，公众都可以看到应急救援人员舍生忘死的身影。国家综合性消防救援队、国家安全生产救援队等应急救援力量全年备勤，工作具有高风险、高压力、高负荷的特点。同时，应急管理部门“责任重、权力小、事情多”。国家应该出台一系列专门的优待政策，提升全体应急管理人员的职业归属感、荣誉感，满足度，让应急管理成为人人艳羡的职业，使更多优秀的人才投身这项崇高的事业。
第八，增强地方官员的应急处突能力，赋予一线响应人员一定的临机决定权力。今天，应急管理不仅是政府管理的一部分。它与常态管理一道，成为政府管理的AB面。多次重大突发事件都表明，地方官员的应急处突能力不强，就难以做到“慎易以避难，敬细以远大”，也可能会导致风险迅速放大升级。结果，针尖大的窟窿形成了斗大的风。一些地方官员不懂应急、不学应急、不会应急，危机感知能力差，平息事态能力低。我国应借助多元化教育资源，强化对地方官员应急处突能力的培训力度，同时也可以把从事过的优秀人才调整到吃劲的岗位或把更多的领导干部放到应急管理部门轮岗。对于一线响应人员，应急管理的制度设计要有弹性，使其具备一定的临机决断权力，而不是事事都要拘文牵义、按章行事。
第九，摒弃“技术至上主义”，实现应急管理制度、文化与技术的有机整合。应急管理要相信科学，但不要迷信技术。智慧技术代替不了智慧人脑，一些新概念也因难以操作而处于探索之中。应急管理是科学与艺术的统一。通常，技术在管理的框架下才能发挥最大的作用。当然，技术有时也会推动制度的创新，如信息技术的整合功能就可能撬动坚硬的数据壁垒。但是，技术决不能被抬上“神坛”，仿佛一切应急管理政策都必须需要经过技术的“加持”才显得灵光无比。此外，应急文化是应急制度的支撑，是对应急能力起到更持久影响作用的“软力量”。
第十，发展应急管理学科，培养应急管理人才。应急管理学科发展，离不开应急管理基础理论的研究。从这个意义上，学问是学科的基础。学科不过是一套独特的知识体系，需要学者潜心研究。从“非典”以来，我国应急管理研究呈现出项目化、潮汐化的特点，以至于知识体系的构建相对滞后。2020年新冠肺炎发生后，教育部、应急管理部联合出台新政，推动应急管理学科建设，因而产生了学科建设的“排浪现象”。对此，我们应加快探索应急管理人才的招培录之路，培养出大批理论与实践结合的应急管理优秀人才并使其有所所用。只有这样，学科建设才可以成为一个可持续的过程。
（作者是中国人民大学国家发展与战略研究院研究员）
